山东曝光反垄断七案例:济南城建局、济南教育局、冠县卫计局均被查处

大众网济南8月16日讯  16日，大众网记者从山东省工商局反垄断新闻发布会上了解到，今年是《反垄断法》实施十周年。山东公开曝光七大反垄断典型案例，包括公共交通、基础教育、医疗卫生、城市建设等多个民生领域。大众网记者了解到，被曝光的反垄断涉事单位中，既涉及公用领域的青岛新奥新城燃气有限公司，也涉及银座家居等6家商业企业，还包括政府部门济南市卫生局、济南市教育局、济南市城乡建设委员会、冠县卫生和计划生育局。

    一、青岛新奥新城燃气有限公司滥用市场支配地位案

    2014年7月，消费者投诉青岛新奥新城燃气有限公司在经营中存在违规收费等垄断行为。初步核查后，经原国家工商总局授权，山东省工商局于2014年9月正式立案调查。

    经查，当事人为青岛市城阳区城市规划建设局授予管道燃气特许经营权的燃气经营企业，在城阳区行政管辖规划区域内的管道燃气供应服务领域具有市场支配地位。当事人供气范围内的工商业户使用两类燃气表——智能IC卡表（以下简称卡表）和普通燃气表（以下简称普表）。卡表用户采取预付费方式，用气之前需先在IC卡内充值；普表用户与当事人签订的供气协议约定采取后付费方式，用户根据当事人抄表数量于月底前结清当月燃气费。自2010年4月16日起，当事人通过与卡表用户签订《燃气供气协议》、向普表用户单方面下发《关于预收气费款的通知》的方式，要求用户缴纳被当事人称为“预付气费款”的一笔款项，若用户不缴纳该笔款项，当事人即不予供气。用户缴纳“预付气费款”后，该笔款项一直由当事人无偿占用，并不能用于日常购气，直到用户不再用气时，当事人才会将上述“预付气费款”予以返还。经查，当事人共向209家工商业户收取“预付气费款”898余万元。经审计，当事人无偿占用该笔“预付气费款”期间所应产生的利息为5万余元。在我局行政指导下，当事人开始向工商业户退还其收取的“预付气费款”。

    山东省工商局认为，当事人强行要求工商业户缴纳“预付气费款”的行为是无正当理由附加给工商业户的不合理交易条件。当事人该行为违反了《中华人民共和国反垄断法》第十七条第（五）项和《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》第六条第（四）项的规定，构成了滥用市场支配地位，无正当理由，在交易时附加不合理交易条件的垄断行为。

    鉴于当事人能主动消除违法行为的危害后果，依法予以从轻处罚。依据《中华人民共和国反垄断法》第四十七条的规定，山东省工商局对当事人作出如下处罚：1、责令停止违法行为；2、没收违法所得52308.49元；3、处以当事人2013年度管道燃气销售额3%的罚款6818533.79元。

    二、临沂25家会计师事务所垄断协议案

    经原国家工商总局授权，山东省工商局于2014年8月对临沂市注册会计师行业自律委员会组织山东天元同泰会计师事务所有限公司临沂分所等涉嫌达成、实施划分销售市场的垄断协议行为进行立案调查。 

    经查，2012年12月至2013年5月，当事人25家会计师事务所（以下简称当事人）共同达成了《临沂会计师事务所行业自律检查标准》《业务检查监督办法》《关于实行业务收入统筹的决议》《业务收入统筹及分配方案》《关于统筹款收交和分配的有关规定》等协议。其中，协议要求所有会员单位每月将临沂本地实行业务报备的审计、验资等相关业务收入交纳至某专用银行账户，再按照各会员单位以往年度收入占全体收入的市场份额和注册会计师人数等指标，对各会员单位的当年收入进行重新分配。自2013年6月开始，当事人通过银行转账的形式向临沂市注册会计师行业自律委员会专用银行账户交纳相关业务收入，其交纳情况在每月全体会员单位会议上进行集体通报。收入汇总后，再按照各个会员单位以往年度市场份额和注册会计师人数等固定指标计算出各单位应返还数额，经临沂市注册会计师行业自律委员会会长、监事、审核组审签后，通过银行转账返还各会员单位。

    山东省工商局认为，当事人对临沂所有会计师事务所相关业务市场收入重新统筹划分，其行为违反了《反垄断法》第十三条第（三）项之规定，构成了分割销售市场的行为。依据《反垄断法》第四十六条第一款之规定，山东省工商局根据25个会计师事务所在涉案垄断协议组织、达成和实施过程中的参与情况，依法对当事人作出了处以上一年度销售额百分之一至百分之三罚款的处罚决定，总计1982665元的罚款。

    经查，由于临沂市注册会计师行业自律委员会并未进行社团法人登记，不具有主体资格，其涉案协议均由25家会计师事务所共同达成并实施，因此本案当事人分别为25家会计师事务所。此外，本案在调查过程中，有两家会计师事务所进行了企业注销登记，因行政处罚主体已不存在，故山东省工商局对其余23家会计师事务所下达了行政处罚决定。

    自2016年4月起，被处罚23家会计师事务所中的22个，分成三组，以同一诉讼理由提起复议和诉讼，其中7家向山东省人民政府提起行政复议，另外7家向原国家工商总局提起行政复议，同时其余8家向济南市历下区人民法院提起行政诉讼。山东省人民政府、原国家工商总局和济南市历下区人民法院均维持了山东省工商局的行政处罚决定。之后，以上单位又就山东省人民政府和原国家工商总局行政复议决定分别提起一审、二审诉讼，针对济南市历下区人民法院一审判决，向济南市中级人民法院提起上诉。这起垄断协议行政处罚在一年零两个月的时间里先后经历两次复议、六次诉讼，最终，所有复议决定及法院判决均维持了山东省工商局的行政处罚决定。

    三、日照14家会计师事务所垄断协议案

    2014年8月，山东省工商局在调查临沂市注册会计师行业自律委员会25家会员单位涉嫌行业垄断案件的过程中，发现日照市注册会计师行业存在与临沂市相似的涉嫌违法行为。2014年9月10日，山东省工商局同时启动了对日照市注册会计师行业相关情况的调查。2016年4月5日，根据总局授权，山东省工商局对日照自律委员会会员单位涉嫌行业垄断行为立案查处。

    经查，日照市14家会计师事务所（以下简称“当事人”）组成“日照市注册会计师行业自律委员会”（未进行社会团体登记），全体会员单位签订《日照市会计师事务所行业自律公约》，共同达成并实施《业务收入统筹分配实施办法》《业务检查、统筹、分配实施细则》《莒县业务统筹分配办法》，各单位将其本地审计、验资等相关业务收入交纳至统一的专用银行账户，再按照提前约定好的指标对各单位收入进行重新分配。

    山东省工商局认为，这种显失公平的做法，不仅不能促进行业自律，损害了行业内通过正常竞争而获得发展成果的经营者利益，削弱了经营者参与市场竞争的积极性，破坏了相关行业的公平竞争秩序，不利于提高经济运行效率、激发市场主体活力，当事人的行为涉嫌违反了《反垄断法》第十三条第一款：“禁止具有竞争关系的经营者达成下列垄断协议：（三）分割销售市场或者原材料采购市场”的相关规定，构成分割销售市场的行为。依据《反垄断法》第四十六条之规定，山东省工商局责令各单位停止违法行为，并根据情节对各单位处以2013年度统筹相关业务销售额百分之一至百分之一点五的罚款，金额合计413526元。

    四、银座家居等6家商场垄断协议案

    2016年年初，山东省工商局在检查过程中发现，《齐鲁晚报》等媒体报道，山东东亚金星家居有限公司、山东银座家居有限公司、山东银座家居有限公司博览中心、济南红星美凯龙世博家居生活广场有限公司、济南宏吉达家居有限公司、济南居然之家家居建材市场物业管理有限公司六个当事人签订协议，准备联合阻止场内商户外出参加第三方展销会，山东省工商局对此高度重视，随即进行初步核查。2016年10月，根据原国家工商总局授权，山东省工商局对当事人正式立案调查。

    经查，2016年1月，当事人经过协商，以规范经营秩序、保护消费者权益为理由，由山东东亚金星家居有限公司起草，联合签订《告全体商户书——关于各大家居商场严禁商户参与各类商场外销售活动的通知》（以下简称《告全体商户书》），其主要内容包括“自2016年4月1日起，严禁所有商户参与此类由各媒体、各网站及第三方营销平台组织的所有商场外销售活动，一经发现，各家居商场均将严肃查处，并将联合采取有效措施直至清除出场”。 2016年3月29日，山东省工商局与济南市工商局执法人员对当事人进行了行政约谈，要求其依法经营，于2016年4月1日前废止《告全体商户书》。行政约谈后，当事人报送了整改报告，并废止了《告全体商户书》。

    山东省工商局认为，当事人营业范围涉及家具、灯具等业务，处于同一地域范围内，在产品特性方面有明显的可替代性，具有直接的竞争关系，各媒体、各网站及第三方营销平台中，众多经营者的经营范围与当事人的经营范围存在重合的业务，在产品特性方面有可替代性，具有竞争关系。因此，当事人之间，当事人与各媒体、各网站及第三方营销平台中的同种业务经营者，是《反垄断法》所指的具有竞争关系的经营者。当事人的行为实质上是达成联合排除、限制竞争的垄断行为，违反了《反垄断法》第十三条第一款第（五）项和《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》第七条第一款第（三）项的规定。当事人达成垄断协议后，经山东省工商局行政约谈，对违法行为进行整改，及时废止《告全体商户书》，并未实际实施垄断协议。因此，山东省工商局按照《反垄断法》第四十六条第一款“尚未实施所达成的垄断协议的，可以处五十万元以下的罚款”的规定，对当事人作出各处罚10万元的行政处罚。

    五、济南市卫生局、教育局指定儿童入园查体医院案

    2014年4月，山东省工商局接群众举报称，济南市适龄儿童在入园前必须到指定医院查体。经查，卫生部、教育部的《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》已取消了儿童入园（所）应当到卫生行政部门指定的医疗卫生保健机构进行健康查体的要求，且《托儿所幼儿园卫生保健工作规范》中也未规定儿童体检必须到指定医院的相关事宜，但济南市卫生局、教育局联合或单独下发的《关于加强托幼机构卫生保健管理工作的通知》等规定中仍然限定儿童在入园前必须到济南市儿童保健所或当地县（市）区卫生部门指定的医疗卫生保健机构进行健康检查。

    2014年7月，山东省工商局向济南市人民政府送达了《行政建议书》，建议市政府责令市卫生局、市教育局对在托幼机构卫生保健工作中存在的限制竞争行为予以改正，撤销两局在托幼机构卫生保健工作中制定的与法律法规规定不一致、含有排除和限制竞争内容的相关规范性文件，但济南市卫生局、教育局的整改效果并不理想，2017年5月，我省《生活日报》头版刊登了《孩子入园前体检凭啥只能去指定医院》的报道，山东省工商局对两部门立即进行行政约谈，要求其立即采取有效措施停止违法行为，同时加快撤销和修订相关文件进度。约谈后，济南市卫计委立即下发通知，要求各区县停止指定行为，家长自愿选择儿童入园前查体机构。同时，针对此次约谈及整改情况，济南市卫计委向省卫计委作了专题书面汇报。山东省工商局之后对部分查体机构进行了暗访，已不存在指定行为。目前济南市儿童入园查体已免费，由政府承担相关费用。

    六、冠县卫生和计划生育局指定医药配送企业案

    2017年3月，山东省工商局接到举报，称冠县卫计局指定山东上药医药有限公司为全县公立医疗机构配送医用物资。经查，冠县卫计局以提高公立医疗机构药品采购集中度、防止医药购销领域的腐败行为为由，成立了冠县药品集中采购配送改革领导小组，以该领导小组名义分别与山东上药医药有限公司和国药控股聊城有限公司签订了《战略合作框架协议书》，指定两家药品配送企业负责辖区内二级医疗机构和基层医疗卫生机构所用药品的配送工作,并在协议书中约定“对个别药品生产或供应企业拒不配合本次改革，经医疗机构同意并报请甲方批准，取消该企业在当地的销售资格，其替代药品须经医疗机构同意之后予以调整”等措施，选定上述两家药品配送企业未经招投标程序。2017年2月，当事人对两家药品配送企业划分了配送区域，并出具了授权书。

    2017年4月，山东省工商局向冠县人民政府下达了《行政建议书》，建议冠县人民政府责令冠县卫计局改正其滥用行政权力排除、限制竞争的行为，撤销冠县卫计局与山东上药和国药控股签订的《战略合作框架协议书》，为其他具备资质的药品配送企业提供公平合理的竞争机会。《行政建议书》送达后，冠县人民政府立即责令县卫计局整改，向山东省工商局报送了整改报告，印发了《关于药品集中采购配送合作框架协议废止的声明》，要求对药品集中采购配送工作，严格执行上级有关规定，由医疗机构与药品配送企业协商合作，责成有关部门根据职责要求，加强对药品集中采购配送工作的专项监管，及时发现和纠正问题。

    七、济南市城乡建设委员会指定太阳能热水器供应企业案

    根据相关线索反映，我局对济南市城乡建设委员会指定太阳能热水器供应企业涉嫌行政垄断行为进行调查。经查，济南市政府于2013年发布《关于全面推进绿色建筑发展的实施意见》，规定自2014年起对100米以下新建住宅建筑和集中供应热水的公共建筑全部按太阳能热水系统与建筑一体化要求设计。根据济南市政府的相关规定，济南市城乡建设委员会（以下简称济南市建委）于2014年起陆续发布了配套文件和通知，规定“高层建筑太阳能热水系统应用产品原则上从推荐入围企业和业绩、信誉良好的企业产品中选取”。2014-2015年，济南市建委委托济南市太阳能协会确定了24家企业的产品为济南市高层建筑太阳能热水系统推荐产品。同时，济南市建委下发文件要求各太阳能企业严禁低价操作，济南市太阳能行业协会联合所有具备高层建筑太阳能应用资格的太阳能企业共同确认和签署了协议价倡议书，擅自降低协议价的项目视为存在质量服务隐患处置。2015年7月29日，济南太阳能协会联合相关太阳能企业召开高层建筑太阳能热水系统产品价格倡议会，共同确认和签署了协议价倡议书，确定每台太阳能热水器单价不低于3000元。2016年4月，济南市建委对三家太阳能企业以低于行业协会公约价格进行竞标的行为做出通报批评、中止“入围”资格等处理决定。

    在调查过程中，济南市建委充分认识到上述文件存在涉嫌排除、限制竞争的问题，于2018年2月24日发布了新文件，同时废止了涉案有关文件。鉴于其主动纠正违法行为，山东省工商局未再向其上级机关提出行政建议。根据反垄断执法机构职责分工，对该案涉嫌的价格垄断问题移送相关部门处理。

    (大众网-山东24小时记者 李兆辉)